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在14日舉行的第二屆清華同衡學(xué)術(shù)周上巔峰論壇上，國家發(fā)展與改革委員會(huì)規(guī)劃司副司長陳亞軍先生做主旨報(bào)告，主要介紹了在中國城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型過程中我們所面臨的問題，以下為演講實(shí)錄：

國家發(fā)展與改革委員會(huì)規(guī)劃司副司長陳亞軍做主旨報(bào)告

非常高興參加清華同衡的活動(dòng)，眾所周知，上個(gè)月城鎮(zhèn)化規(guī)劃已出臺(tái)，匯總13個(gè)部門，國土、財(cái)政等等13個(gè)部門，經(jīng)過三年多時(shí)間完成這個(gè)報(bào)告。這個(gè)報(bào)告我覺得最明顯特色就是因?yàn)樗轻槍?duì)問題來解決問題的規(guī)劃。這也突出我把他概括為一個(gè)是以人為本規(guī)劃，回歸城鎮(zhèn)化的規(guī)劃。同時(shí)也是轉(zhuǎn)型一發(fā)展的規(guī)劃，也是一個(gè)體制創(chuàng)新的規(guī)劃。我們認(rèn)為當(dāng)前中國的城鎮(zhèn)化正處在一個(gè)十分重要的歷史關(guān)口，如何應(yīng)對(duì)能夠走出一條新路，將對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展會(huì)產(chǎn)生積極重要的作用。但是應(yīng)對(duì)不到，長期積累這些問題和矛盾，可能會(huì)給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來非常巨大的風(fēng)險(xiǎn)文化。

首先改革開放35年來，應(yīng)該來說中國城鎮(zhèn)化經(jīng)過了一個(gè)低水平、快速度這樣一個(gè)增長發(fā)展過程，35年來中國城鎮(zhèn)化率每年提高1.02百分點(diǎn)，特別是2000年以來每年提高1.35個(gè)百分點(diǎn)。這個(gè)大家可以看到，現(xiàn)在這個(gè)到12年，其實(shí)到去年我們城鎮(zhèn)人口已經(jīng)達(dá)到7.3億，城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.7%。

其次我們城市數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大，特別是大城市100萬以上大城市已經(jīng)達(dá)到了140個(gè)，千萬以上人口達(dá)到了6個(gè)，這個(gè)數(shù)量也在不斷增加。

另外隨著城市化進(jìn)程加快發(fā)展，我們也初步形成了三大城市，京津冀、長三角、珠三角，以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的GDP。其實(shí)我們70、80%的利用外資和外貿(mào)出口都集中在這三大板塊，已經(jīng)成為中國參與全球辦公與協(xié)作的主流。

城市的基礎(chǔ)設(shè)施和綜合服務(wù)能力明顯提升，也面臨一些問題，無論是水電氣、住房、學(xué)校等等2000年以來增長速度都是非常快的。在看到這個(gè)巨大人口的同時(shí)，我們更加關(guān)注存在的問題，需要針對(duì)問題來解決問題，這是我們核心的要義。

第一、文化在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程當(dāng)中，一是大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會(huì)，市民化進(jìn)程滯后。從78年到12年戶籍城市化和常住城鎮(zhèn)化率相差17個(gè)百分點(diǎn)，背后隱含2.34億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，被我們統(tǒng)計(jì)到城鎮(zhèn)化率，如果扣掉這個(gè)，我們真實(shí)的城鎮(zhèn)化率是36%。歐洲的、英國、德國、法國加起來也就2億人口。還有7000萬的流動(dòng)人口，也就3億左右的人，在960萬平方公里國土面積出于漂流狀態(tài)，對(duì)社會(huì)帶來壓力非常大。大家如果關(guān)注的話，近些年來其實(shí)城市間的問題，也就是農(nóng)民工和原來城市的問題，群體性事件不斷增加，這個(gè)東西處理不好，對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定危害是非常之大的。

第二、就是說大家說的土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。應(yīng)該來說2000年以來我們土地圈地?cái)U(kuò)張是非?？斓?。我說的不一定對(duì)，我覺得以前我們是搞工業(yè)區(qū)開發(fā)園區(qū)，那時(shí)候土地粗放，那時(shí)候面積還是比較小的，一個(gè)工業(yè)區(qū)10平方公里左右。2000年之后，一個(gè)最大的問題就是通過規(guī)劃來圈地建設(shè)。城鎮(zhèn)人均的用地面積，2000年130，現(xiàn)在是142，提高了，這個(gè)是建設(shè)區(qū)的面積。中國雖然有960萬平方公里國土面積，我們?nèi)司刭Y源是世界平均的4%左右，這造成不僅僅是糧食安全，我們的生態(tài)也遭遇嚴(yán)重的威脅。

第三、問題在于城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，與資源環(huán)境承載力不匹配。剛才說到三個(gè)城市群可能數(shù)量不夠，另外三個(gè)層級(jí)質(zhì)量也是不高的，大中小城之間體制結(jié)構(gòu)也是不均衡，特別是97年的政策控制，我們是中小城市比重是下降。小城市比重原來是60%，現(xiàn)在下降到40%多一點(diǎn)，這樣就造成資源大范圍長距離的調(diào)用和人口大范圍的流動(dòng)。對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響，對(duì)社會(huì)都有影響。

第四、是城市管理服務(wù)水平不高，城市病問題日益突出。造成了交通的擁堵，住房高價(jià)和環(huán)境污染。這是一個(gè)武漢霧霾的狀況，中國如果處理不好這個(gè)問題，可能真的會(huì)面臨比較大的生態(tài)危機(jī)。

第五、自然歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)不力，城市建設(shè)基本上就是千篇一律，缺乏特色。是建設(shè)的方式搬到鄉(xiāng)村建設(shè)中。這種東西造成鄉(xiāng)村文化流失，也會(huì)造成其他的一系列的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。

第六、就是體制機(jī)制的問題，主要是三個(gè)方面，一個(gè)是城鄉(xiāng)分割的戶籍、土地、社會(huì)保障制度，固化著已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局。現(xiàn)行財(cái)稅、金融、行政管理體制、制約著我們地方政府推進(jìn)人口市民化的意愿與能力。現(xiàn)行政績考核體系，唯GDP論英雄，強(qiáng)化住著重物輕人，或者是見物不見人的傾向。

對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展態(tài)勢(shì)來說，我們對(duì)城鎮(zhèn)化有了比較好的平臺(tái)，同時(shí)也存在很大的問題。我總體判斷三個(gè)方面，第一中國的城鎮(zhèn)化率還是會(huì)有較快的發(fā)展階段，我們無論是名義城鎮(zhèn)化率還是真實(shí)城鎮(zhèn)化率都還是處在這個(gè)階段。

第二個(gè)我們認(rèn)為城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展勢(shì)在必行。無論從國際來看還是從國內(nèi)來看，國際看就是全球在國際金融危機(jī)之后，全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)循環(huán)大格局打破，隨著經(jīng)濟(jì)的再平衡和產(chǎn)業(yè)格局的再調(diào)整，我們覺得原來的供給和需求正在發(fā)生深刻變化。今后國際市場的爭奪、資源工序矛盾和碳排放權(quán)爭奪更加尖銳。傳統(tǒng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展難以為繼。

國內(nèi)來看三個(gè)方面，一個(gè)是勞動(dòng)力減少，人口老齡化程度提高，過去依靠勞動(dòng)力的大量廉價(jià)供給來推動(dòng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式難以為繼。資源環(huán)境的制約特別是土地等資源的制約，我們說過于依賴土地資源粗放消耗模式也難以為繼。還有對(duì)新老居民二元結(jié)構(gòu)矛盾，不為農(nóng)民工提供公共服務(wù)，變相壓低成本這種方式難以為繼。還有條件日益成熟，還有就是國家基本公共服務(wù)制度不斷健全，為消除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背后的社會(huì)福利阻力提供了一些支撐。

最后，轉(zhuǎn)到哪去，我們說轉(zhuǎn)型發(fā)展必須走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。這個(gè)核心就是以人的城鎮(zhèn)化為核心，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。以城市群為主體形態(tài)，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，以綜合承載力為支撐，提升城市可持續(xù)發(fā)展水平。以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，通過改革釋放城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿?，核心就是以人為本，四化同步，?yōu)化布局，生態(tài)文明，傳承文化的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。

要推動(dòng)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展必須要靠城鎮(zhèn)化的四大戰(zhàn)略任務(wù)：

第一大戰(zhàn)略任務(wù)就是剛才說的首要任務(wù)就是要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。這個(gè)目標(biāo)就是要逐步解決現(xiàn)有2億多和每年新增一千萬的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口半市民化的問題。他的舉措就是兩條線索同步推進(jìn)，一個(gè)是推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化。推進(jìn)符合條件農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。

大家可以從這個(gè)圖里看到，這是1.63億外出農(nóng)民工的分布，4個(gè)直轄市占了10%，建制鎮(zhèn)占了9%，我們說要解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的問題，光靠小城鎮(zhèn)和小城市是解決不了問題的。因此所有城市都應(yīng)該有所舉措。

規(guī)劃這是提出了按照城區(qū)人口規(guī)模來解決這個(gè)問題，這是打破了原來80年的城市規(guī)劃對(duì)城市規(guī)模的劃分。那個(gè)規(guī)劃里面原來劃分是50萬的人口是大城市，100萬是特大城市，顯然現(xiàn)在既不符合中國的現(xiàn)在的狀況，更不符合農(nóng)民工落戶要求。那個(gè)是無法作為他的依據(jù)，我剛才已經(jīng)講過了，100萬以上的城市已經(jīng)是140個(gè)，我們提到嚴(yán)格控制500萬以上特大城市人口規(guī)模。這是16個(gè)城市，嚴(yán)格控制并不是人口規(guī)模，他可以采取更嚴(yán)厲措施，我們說了你可以設(shè)置階梯式入戶通道，通過積分制通道，廣州、上海這樣的做法逐步也來解決這個(gè)問題。

特別這個(gè)規(guī)劃是規(guī)定了每個(gè)城市都要因地制宜，根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住年限、就業(yè)年限或者是社會(huì)保障參與點(diǎn)為基本條件來制定落戶的政策，并向全社會(huì)公布，然后來引導(dǎo)給農(nóng)民工一個(gè)合理的預(yù)期和一個(gè)轉(zhuǎn)折。

如果舉極端例子，某個(gè)城市公布落戶年限，假如說需要很多年，某個(gè)城市公布的年限需要3年，對(duì)農(nóng)民工來說完全在城市打工，今后回到農(nóng)村，但是為了避免要變成村民，他會(huì)發(fā)生改變，這也是合理的。現(xiàn)在80后、90后農(nóng)民工據(jù)我們調(diào)查90%是都在城里待著，還有整個(gè)家遷到城市里，他希望在城市能夠扎根，這個(gè)速度以每年200萬的速度在增長。規(guī)劃提出2020年努力實(shí)現(xiàn)1億的入戶城市目標(biāo)。

與此同時(shí)另外落不了戶怎么辦，也要通過采取居住證制度的形式，就是說以居住證為載體，通過基本共服務(wù)來逐步解決這些人的基本服務(wù)問題。特別是子女教育和就業(yè)創(chuàng)業(yè)和社保、醫(yī)療等五個(gè)方面。

無論是落戶也好，提供基本服務(wù)業(yè)好，主體就是城市政府。意味著今后財(cái)力支出的增加，對(duì)企業(yè)來說企業(yè)成本要增加的。我們說關(guān)鍵是要建立成本分開機(jī)制，其實(shí)是兩個(gè)方面，一個(gè)是總成本在政府、企業(yè)、個(gè)人之間如何分開。另外一個(gè)就是說公共成本在中央政府、省政府和市級(jí)政府如何公開的問題。我們期待中央和省拿一點(diǎn)給城市，來提高城市對(duì)解決農(nóng)民工的積極性。

第二大戰(zhàn)略任務(wù)就是城市化布局和形態(tài)，2020年解決是8.5億左右的城鎮(zhèn)人口，因?yàn)槌擎?zhèn)化率達(dá)到65%，也就意味著有8.5億城鎮(zhèn)人口?？赡艿?030年更唱時(shí)間，假如說達(dá)到70%左右，那時(shí)候肯定城鎮(zhèn)人口達(dá)到10億左右的高峰。這怎么辦？我們說的舉措就是以城市群為主體形態(tài)促進(jìn)各類城協(xié)調(diào)發(fā)展。發(fā)達(dá)國家來看，更多是通過城市群，以大城市為依托，通過交通網(wǎng)絡(luò)的連接，使大中小城之間形成一個(gè)組團(tuán)式的發(fā)展，這樣既可以克服大城市的城市病，也可以克服與城市規(guī)模過小造成的城市效率缺失，特別是生態(tài)環(huán)境治理困難的問題。對(duì)中國來說這么大一個(gè)國家，13多億人口國家，明顯上一個(gè)城市群不夠的，我們也是需要以原來主體功能區(qū)確定的城市化地區(qū)為依據(jù)。在這些地方條件比較成熟的地方，來規(guī)劃布局和引導(dǎo)一些城市群的發(fā)展。

第一個(gè)就是對(duì)原來的三大城市群，我們要以建設(shè)世界級(jí)城市群為目標(biāo)。這是更高層次來參與國際競爭的作用。特別是長三角、珠三角。對(duì)中西部來說這次規(guī)劃提出加快培育成渝、中原、長江中游、哈長等城市區(qū)。對(duì)中小城市來說今后作為一個(gè)完善城市等級(jí)體系的主攻方向，對(duì)小城鎮(zhèn)來說是控制數(shù)量，提高質(zhì)量進(jìn)行分類指導(dǎo)，包括沿海地區(qū)還有中心城市是一個(gè)綠色升級(jí)的事。對(duì)內(nèi)陸中心城市，關(guān)鍵要完善現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，對(duì)特大城市要疏散他的功能。一方面要控制特大城市人口功能，如果不疏散他的功能就做不到。很多要塑造城市的功能和定位問題，所有的經(jīng)濟(jì)中心、資源中心、社會(huì)中心都集中在你這，人肯定是往這里走的，這是沒有辦法的。

另外一個(gè)就是說我們要強(qiáng)化交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)支撐，交通對(duì)城市化布局起到引領(lǐng)和支撐作用，對(duì)城市群之間的交通我們要依托這個(gè)通道來進(jìn)行完善。城市群內(nèi)部要建立一個(gè)交通線路，對(duì)城市來說有一個(gè)綜合交通樞紐問題，改善中小城市和小城鎮(zhèn)交通條件的改善。

第三個(gè)戰(zhàn)略任務(wù)對(duì)城市本身來說可能要提高他的城市可持續(xù)發(fā)展能力，有效預(yù)防治理城市病，推進(jìn)城市現(xiàn)代化建設(shè)。戰(zhàn)略舉措增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境對(duì)集聚人口支撐能力。提出六個(gè)方面，產(chǎn)業(yè)也支撐，城市空間結(jié)構(gòu)和管理優(yōu)化問題，包括基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)，包括城市規(guī)劃建設(shè)水平，包括綠色城市、低碳城市的推進(jìn)，還有城市治理的問題。特別是城市規(guī)劃建設(shè)，大家是專家，我覺得這些年來城市規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)在也存在有一些問題，我覺得今后城市規(guī)劃的方向，其實(shí)需要有一些改進(jìn)。一個(gè)方面肯定要從過去注重?cái)U(kuò)張性的規(guī)劃向管制性規(guī)劃轉(zhuǎn)移，這是規(guī)劃目標(biāo)要求。另外就是城市要注重過去過于注重功能分區(qū)，造成一系列的問題，造成交通擁堵的問題，注重自然和人文的問題。

第四個(gè)問題就是推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，有四億多人口在農(nóng)村，要同步能夠分享現(xiàn)代化的成果。舉措其實(shí)就是新型關(guān)系，根本問題就是一體化體制機(jī)制建設(shè)，特別是生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和各平等交換。新農(nóng)村建設(shè)里頭其實(shí)也是存在這個(gè)問題，剛才也講過了現(xiàn)在農(nóng)村和城市規(guī)定不一樣，農(nóng)村更多是他的生產(chǎn)規(guī)律遵循是自然規(guī)律，因此他應(yīng)該實(shí)現(xiàn)差異化的原則，這個(gè)需要做一些改進(jìn)。

到了實(shí)行城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型發(fā)展，關(guān)鍵是要有推進(jìn)人口管理制度改革。新型城鎮(zhèn)化今后能不能成功，關(guān)鍵看體制機(jī)制的改革到位不到位。第一個(gè)這個(gè)是人口管理制度問題，一方面要推進(jìn)戶籍制度和居住證制度有效銜接的人口管理制度，另一方面要健全人口信息管理制度。這是對(duì)城鎮(zhèn)化里頭很麻煩的事情，信息完善了，對(duì)今后的人口的管理和服務(wù)也是能夠提供一個(gè)重要的支撐。

對(duì)土地來說，土地的問題總量真的已經(jīng)是足夠了，關(guān)鍵要挖掘存量的問題。現(xiàn)在很多城市骨干，原來假如說一個(gè)城市，很多城市原來是200萬人口的城市，200平方公里的建筑面積，結(jié)構(gòu)需要怎么辦，關(guān)鍵是要推動(dòng)六個(gè)方面改革，一個(gè)用地規(guī)模結(jié)構(gòu)調(diào)控機(jī)制，今后城市的建設(shè)新增的規(guī)模需要跟農(nóng)民工的數(shù)量掛鉤的戰(zhàn)略機(jī)制。另外新增用地規(guī)模和存量用地挖掘相掛鉤的機(jī)制。然后包括大中小城市的機(jī)制，還有要健全節(jié)約集約用地制度，深化國有建設(shè)用地有償使用制度改革。推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革，深化土地制度改革，強(qiáng)化耕地保護(hù)制度。

另外一方面就是資金保障機(jī)制。城鎮(zhèn)化離不開錢，包括城鎮(zhèn)建設(shè)，今后土地這個(gè)平臺(tái)，需要開辟透明渠道，這里五個(gè)方面，第一是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。第二完善地方稅體系，培育地方主體稅種來增強(qiáng)地方正確提供公共服務(wù)的能力。特別提出要建立健全地方債券發(fā)行管理制度，允許地方政府發(fā)行資本債券。另外就是政策性金融專項(xiàng)支持政策，還有就是放寬準(zhǔn)入。資金渠道，期限不匹配的問題，大家想想城市建設(shè)基礎(chǔ)性設(shè)施的投入，這肯定他需要是很長20、30年的分開，現(xiàn)在我們沒有大期限的，如果通過市政債的發(fā)行，完善預(yù)期的話，可以把今后城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投入可以長期來平開。

第四方面是住房制度，總體方向其實(shí)是政府提供基本保障。還有一個(gè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，包括生態(tài)考核的評(píng)價(jià)機(jī)制，包括開發(fā)的保護(hù)機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制和交易機(jī)制。

時(shí)間關(guān)系，我給大家簡單介紹到這里，謝謝大家。