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導讀：

規(guī)劃編制是規(guī)劃能否有效實施的前提，規(guī)劃編制的改革是實現(xiàn)“一張藍圖干到底”的關鍵。城市規(guī)劃編制與實施密不可分，城市規(guī)劃編制的改革應源于實施、基于實施，真正體現(xiàn)規(guī)劃作為公共政策的屬性。

2016年5月9日，第四屆清華同衡學術周在北京清華同衡規(guī)劃設計院成功舉行，本屆學術周以“新視野·新規(guī)劃：管理與實施下的城市規(guī)劃”為主題，邀請了孫安軍、蔡玉賀、孫雪東、李鐵、尹稚等五位不同背景的專家代表，圍繞論壇主題做了精彩的主旨報告。

孫安軍 住房和城鄉(xiāng)建設部城鄉(xiāng)規(guī)劃司司長

本期內(nèi)容分享住房和城鄉(xiāng)建設部城鄉(xiāng)規(guī)劃司司長孫安軍的主旨報告《基于實施的城市規(guī)劃編制改革——城市規(guī)劃作為公共政策的思考》，以饗讀者。

1.城鄉(xiāng)規(guī)劃的內(nèi)涵

城鄉(xiāng)規(guī)劃的內(nèi)涵有政府政策屬性，作為政府管理職能，基于可持續(xù)發(fā)展的理念，以經(jīng)濟、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展為目標，以城鄉(xiāng)建成環(huán)境為對象，以土地及空間利用為核心，通過規(guī)劃編制和實施，對于城鄉(xiāng)發(fā)展資源進行空間配置、并使之付諸實施的公共政策過程。規(guī)劃不僅是涉及一個多學科的科學，更是一項公共政策和社會活動。對城鄉(xiāng)規(guī)劃的解讀，重點應放在公共政策的屬性上。

2.公共政策的概念

公共政策是政府依據(jù)特定時期的目標，在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為準則。它是一個行為準則，因而規(guī)劃要變成公共政策，不是畫一個空間的圖，而是制定一個空間的行為準則。市場經(jīng)濟下的公共政策的制定和實施，應該以彌補市場缺陷為出發(fā)點，以市場機制作用的正常、有效發(fā)揮為歸宿。

3.問題分析

規(guī)劃編制是規(guī)劃能否有效實施的前提，規(guī)劃編制的改革是實現(xiàn)“一張藍圖干到底”的關鍵。當前規(guī)劃編制的問題從實施角度可歸納三大方面：科學性問題，現(xiàn)有“藍圖”有“缺陷”；系統(tǒng)性問題，多張“藍圖”不銜接；權威性問題，有了“藍圖”難堅守 。

問題產(chǎn)生的原因很多，涉及到?jīng)Q策體制、經(jīng)濟社會、實施機制等方面。城鄉(xiāng)規(guī)劃作為公共政策，目的是要確保以土地使用為核心的城鄉(xiāng)建成環(huán)境的各項建設活動符合城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的長遠目標和整體效益。城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和實施不僅僅是專業(yè)技術問題，還涉及到法律、行政、經(jīng)濟和社會各方面。從規(guī)劃編制的角度看，規(guī)劃編制沒有從技術方案轉變?yōu)槌鞘械墓舱撸?guī)劃編制者也沒有從技術方案的提供者轉變?yōu)檎舱哔徺I服務的提供者。

4.改革要求

中央關于規(guī)劃改革的要求從十八大以后提出很多，十八屆三中全會提出建立空間規(guī)劃體系，規(guī)定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界線，落實用途管制。

住房和城鄉(xiāng)建設部與國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部聯(lián)合開展“多規(guī)合一”試點，確定28個試點市縣（區(qū)）開展“多規(guī)合一”的探索，形成基礎數(shù)據(jù)與標準對接、統(tǒng)一的規(guī)劃平臺、協(xié)同的規(guī)劃實施機制；與國土資源部共同開展劃定城市開發(fā)邊界試點工作，完成14個試點城市的邊界劃定，研究建立開發(fā)邊界的管控機制和政策；與相關部門共同開展省域空間規(guī)劃研究。此外，建設部還制訂《城市總體規(guī)劃編制辦法》，修改《控制性詳細規(guī)劃編制辦法》，做好違規(guī)處罰的前期準備。

5.如何改革

作為規(guī)劃編制要適應公共政策要求，基于實施有如下幾方面的改革措施。

（1）要創(chuàng)新規(guī)劃理念，體現(xiàn)轉型、引領、管控、提質的核心理念

轉型

由注重物質空間轉變?yōu)橐匀藶楸荆?/p>

由偏重經(jīng)濟增長、規(guī)模擴大為主的規(guī)劃轉變?yōu)榻?jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展與資源、生態(tài)環(huán)境、歷史文化保護并重的規(guī)劃；

由城市規(guī)劃轉變?yōu)榻y(tǒng)籌城鄉(xiāng)的全域規(guī)劃；

從粗放型、擴張性、外延式的規(guī)劃轉變?yōu)榫毣⒓s束型、內(nèi)涵式的規(guī)劃。

引領

引領空間資源配置，實現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間適宜適度、生態(tài)空間山清水秀。

引領各項建設行為，做好前瞻性部署和全局性安排。

管控

將資源生態(tài)環(huán)境容量和城市綜合承載能力作為規(guī)劃前提，在區(qū)域層面明確禁止和限制建設的空間；

在城市層面劃定綠地、水體、歷史文化等需要保護的界線；

加強城市風貌、形象管控，傳承城市特色。

提質

提高編制水平，制訂因地制宜、分類指導的實施政策；

提高管理效能，下放和減少審批環(huán)節(jié)。

（2）要改革編制內(nèi)容

首先，從空間藍圖，轉變?yōu)橐I城市發(fā)展的綱領和政策。規(guī)劃內(nèi)容從技術文件轉變?yōu)槌鞘邪l(fā)展目標和實現(xiàn)目標所需要的各方行為規(guī)則、政策工具包。

其次，從注重目標與結果安排，轉向注重規(guī)則與過程控制。規(guī)劃內(nèi)容上從關心能做什么、應該做什么，轉向關心怎么做什么、不能做什么。

再次，從深奧的技術文件，轉變?yōu)楹啙嵜髁说恼呶募?/p>

（3）要改變編制的方法

首先要建立公眾參與規(guī)劃編制實施的互動機制。自下而上與自上而下相結合，變“精英式”規(guī)劃為社會參與式規(guī)劃。

其次是建立規(guī)劃編制與實施的互動反饋機制。建立規(guī)劃評估、動態(tài)維護和修訂機制。

再次是構建“多規(guī)合一”平臺形成“一張藍圖”?？偨Y推廣“多規(guī)合一”試點經(jīng)驗，從各個層面，整合各類空間規(guī)劃，形成統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系。

最后，利用GIS、大數(shù)據(jù)等技術手段為制訂規(guī)劃政策提供輔助。

（4）轉換規(guī)劃師角色

作為規(guī)劃師，也涉及到角色轉換問題。規(guī)劃師角色要實現(xiàn)決策者到中介與服務提供者的轉變，處在溝通政府與公眾之間。

6.結語

城市規(guī)劃編制與實施密不可分，城市規(guī)劃編制的改革應源于實施、基于實施，真正體現(xiàn)規(guī)劃作為公共政策的屬性。

城市規(guī)劃編制的改革與整個規(guī)劃體制的改革密不可分，城市規(guī)劃編制的改革仍然在路上。

（本內(nèi)容根據(jù)現(xiàn)場速記整理，未經(jīng)專家審閱）